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浅谈我县山林权属纠纷调处工作存在的问题及解决对策
来源:  时间:2017年07月17日   作者:  点击:
 

  

宜章县山林权属纠纷调处办公室 黄昌锋

 

  宜章县位于湖南省的南面,总面积213513公顷,其中林业用地面积154070.6公顷,森林覆盖率为60.02%,是湖南省76个重点林区县之一。近几年来,解决山林权属纠纷已成为林业部门的一项重要工作,每年都要在此项工作上花费大量的时间和精力,可山林权属纠纷却每年都存在很多,已成为一大社会不稳定因素,调处山林权属纠纷,是创建平安宜章、构建和谐社会、建设社会主义新农村的一项重要工作。依次、及时、有效地调处山林权属纠纷,对促进乡镇经济发展、维护社会稳定具有十分重要的意义。当前,随着集体林权制度改革的不断深入,乡镇山林权属纠纷矛盾日趋突出,严重影响林业生产和人民生活,还使社会关系急剧恶化,调解工作非常艰难,如不抓紧解决和加强引导,势必对社会产生不良影响,严重阻碍“五个宜章”的建设,我作为县山林权属纠调办的一名工作人员,结合工作实际情况,谈谈山林权属纠纷不断的原因、宜章县山林权属纠纷现状、调处工作存在的问题及解决对策。

  一、山林权属纠纷不断的原因

  1.历史原因

  建国后,各地行政区划多次变更,定标划界时有的没有到现场实地勘测,造成山林四至界限不明确,留下后遗症。“土改”、“合作化”、“四固定”、林业“三定”时期,林权证填发混乱、不规范等,造成“一山多证”或“山证漏填”等现象,山权与林权区分不清楚,从而引发纠纷。另外,由于林地的自由买卖、迁徒、嫁娶随带或赠送,使山林权属不断变迁转移,造成了十分复杂的山林权属分布。尤其在一些行政区域毗连的地方,山界的认定在解放前就有分歧,一直遗留到现在。现在,宜章县有了公益林、石漠化项目的补偿之后,很多地方的山林纳入了国家公益林、石漠化补偿项目,原来的荒山、林地因为国家的政策而产生了金钱的效益,于是很多相关的村、组为了争夺利益,甚至使用造假的“协议书”、假的“山林权证”,于是又产生了很多的山林权属争议案件,给我们的工作增加了很大的难度。

  2、政策和体制的变化,权属不稳定,造成我县山林权属纠纷案件多

  a. “大跃进”年代遗留的问题。当时送给国营林场大面积的荒山,有的只有口头协议,经过国营林场近四十年经营,所造之林已郁闭成林。目前一些干部、群众借口落实政策,手持《土改证》向国营林场争要山林。

  b. “文革”时期,有的地方把群众的自留山、房前屋后的林木收归集体,有的把“四固定”时期固定给生产队的山林又重新集中起来。

  c. 因多种原因,有的地方时而一队分成多队,时而多队并成一队,时而又恢复原体制,山林随之或分或并,造成界线不清,权属不稳定产生了纠纷。

  d. 林业“三定”遗留问题。林业“三定”本意为划清山界、稳定林权。但我县的“三定”工作极其粗糙、草率。坐在屋里定林权、指山界。有的填证马虎,对林木、林地的座落位置、四至范围、面积记录不准或不清楚,或造成山与证不符。还有的乡镇、村、组根本就没有开展“三定”工作。

  2.人为因素

  一是林权证、协议书或裁决书有关四至范围的表述含糊不清或不准确而引发纠纷;二是由于长期的生产经营活动,界标自然毁损,山界一时难以确定,因为过失越界经营而产生争执;三是一些人为蓄意侵占对方山林或以其他原因为目的,故意毁坏界碑,造成山界难以确定而发生纠纷;四是集体“林改”以及招商引资、项目建设征占用林地大量增加,当事人因林地补偿款即利益之争引发山林权属纠纷。五是以种种借口推翻原有协议,或伪造证据、故意侵占他人山林,或拒不执行政府裁决、法院判决而引发纠纷,即使是经过几级政府及法院的裁决,仍然有拒不执行行政裁决的。

  二、宜章山林权属纠纷的现状

  1. 案发数量多 2004年5月至2017年2月,我县共发生各类山林权属纠纷357起。其中,县政府立案裁决197起,裁决面积3.8万亩。案发的数量位于临武县、桂阳县、汝城县、苏仙区、安仁县之后,在全市排名第4位,并有呈上升的趋势。

  2. 复议起诉多 《中华人民共和国行政复议法》第六条,《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条,国务院《信访条例》第十四条等法律、法规规定,县级以上(含级)人民政府对有争议的山林权属作出裁决之后,山林权属纠纷案件当事人可以以县政府为被申请人向市人民政府申请行政复议,以县政府为被告向人民法院提起行政诉讼,也可以向有关机关提出信访事项。因利益之争,绝大多数败诉方案件当事人在县政府作出裁决之后,通过国家规定的上述救济途径反映自己的诉求,造成我县山林权属纠纷案件复议、起诉多。自2004年5月份以来,县政府裁决的197起山林权属纠纷案件中,有162起案件当事人通过市政府复议之后,向人民法院起诉,经市人民政府复议和市、县两级人民法院判决维持160起,撤销2起。有4起山林权属纠纷当事人先后向市、县两级政府和省、市、县三级法院集体上访、闹访、缠访。

  3. 调解难度大 县政府裁决的山林权属纠纷,主要是集体单位与集体单位、集体单位与国有单位之间的权属纠纷。因案件当事人数众多,少数人不能擅自表态、作主,而多数人的意见又不统一,导致调解无法进行。利益上的趋动,寸步不让,点滴必争,也导致调解难以实现。由此造成我县山林权属纠纷调解难度大。自2004年5月以来发生的357起山林权属争议案件中,仅有3起案件以调解的方式结案。

  4. 乡镇确权少 根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、原林业部《林木林地权属纠纷争议处理办法》第十四条、《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第十四条第二款分别规定,集体单位之间或集体与国有单位之间的山林权属争议案件由县级以上(含级)人民政府立案受理;个人与单位之间或个人与个人之间发生的山林权属争议案件由县级或乡级人民政府受理。乡镇人民政府无权对上述单位之间发生的山林权属争议案件作出裁决,只能依据申请人的申请进行调解。自2004年5月以来,我县各乡镇没有裁决过一起个人与单位或个人与个人之间的山林权属纠纷。

  三、山林纠纷调处工作存在的问题

  1.村组干部对山林纠纷调处工作重视不足

  一方面,村、支两委没有充分认识到纠纷调处工作的重要性、复杂性和艰巨性,没有把纠纷调处工作作为维护社会稳定放在讲政治的高度来抓。另一方面,由于山林纠纷牵涉面广,难以调处,一些村组干部存在畏难情绪,对山林纠纷调处工作采取退缩回避,没有带头深入调查,亲自过问,认真、及时化解问题。此外,投入不足也影响着调处工作的正常开展。大多乡镇还比较贫困,乡镇财力相对不足,村级经费十分紧张,对调处工作无资金投入,影响了调处工作的开展。有的乡镇领导干部对我们的工作也不太重视,我们去到乡镇进行争议山场现场勘查时,甚至都不会派一名相关的林业干部或者负责领导去往争议山场为我们协调一下争议双方村民,稳定一下他们的情绪。

  2.部分群众法制观念淡薄,纠纷调处工作阻力大

  一些群众由于法制观念淡薄,纠纷发生后往往伴随着出现一些影响社会稳定的隐患。他们不讲法律政策,不听调处人员解释、劝导,只想靠人多势众来动粗,武力解决,人为设置调处障碍,给纠纷调处工作带来了很大的困难。甚至极少数不法分子故意制造和扩大纠纷事端,拒不执行政府裁决和法院判决,恶意上访等。我在这里讲一下我自己亲身经历过的事情,在天塘镇樟门塘村3.9组与天塘镇樟门塘村4组关于“石井脚下”331.1亩林地的争议一案,我同办公室另一名工作人员前往争议山场进行现场勘查证据时,争议双方由于情绪激动,动用了镰刀、棍棒等武器,差点产生了大规模的械斗,后来由于我们苦口婆心的劝阻,才最终没有导致事态的恶化。但也给我们的工作带来了很大的困难,且不说现场勘查证据工作没办法进行下去,就连我们工作人员自身的生命安全也没办法得到保证。试问如果真的发生了械斗,出现了群众生命安全问题,可能最终还会追究我们纠调办工作人员的责任,可我们在现场势单力薄,没有办法控制局面。在郴州市中级人民法院、湖南省高级人民法院,我们代表政府作为被告出席行政诉讼案件时,也曾不同程度的遭到当事方的围攻,我们不求有多大功劳,只希望领导能够重视山林权属纠调工作,在这点上,郴州很多兄弟县、市比我们做的好。

  3.调处机构不健全

  多数乡镇的调处机构与当前山林纠纷调处工作面临的严峻形势不相称,在一定程度上影响了纠纷调处工作的开展。各乡镇基本上以林业站、乡、镇司法所主要负责人和各村民委员会主任为成员的山林纠纷调处工作小组,但少数工作人员责任心不强,为了寻求一段时间的稳定,避免群众上访,将大部分时间和精力都放在做群众思想工作上,不敢接触纠纷的实质,理直气壮地指出当事人的过错,惧怕群众上访,惧怕“搬开石头蚂蚁多”,致使一些纠纷久调不结。

  4.调处队伍法律素质偏低,观点不明确

  由于乡镇从事调处工作的人员大部分为临时抽调,且变动性大,大多缺乏相应的法律知识和调解专业知识,有的在调查取证中调查人员无执法权,致使取证无效;有的违反办案程序,致使调处程序违法;有的在各方当事人提供多个相抵触的证据时,不能按照证据使用规则一一认定或排除,致使认定事实错误或模糊;有的在接到纠纷调处申请后,不知从何入手,只能模棱两可,草草了事,做“和稀泥”的调解,难以说服群众。就是作为我们长期从事山林权属纠纷调处工作的人员来说,也还存在专业知识不能与时俱进的问题。

  5.调纠工作人员地位低、无保障

  作为我县山林权属纠调办的工作人员,我最有深刻体会,我们去往争议山场进行现场勘查时,往往没有得到地方政府足够的重视和群众的理解,纠调工作人员待遇低、工作硬件设施缺乏,工作经费无保障,严重制约和阻碍了山林权属纠纷工作的正常开展,影响了便民、高效、法治政府的良好形象。湖南省林业厅因为宜章县山林权属调纠工作做的好,本来想在宜章县开一个全省的山林权属调纠现场办公会,可我们因为没有经费的保证,把一个宣传宜章的绝好机会拒绝了。郴州市林业局也多次表扬宜章县山林权属调纠工作做的好,可我们要想把这些工作做的更加完美,也需要相应的经费作为我们工作的保证。

  四、解决好山林权属纠纷的对策

  1.搞好群众宣传工作,增强人民群众的法律意识

  坚持预防为主的工作思路。上级要进一步加大农村普法依法治理力度,制定相应章程、公约,积极向群众宣传法律、法规,在“防”字上下功夫,教育群众遵纪守法,增强群众的法律、法规意识。一方面,继续开展“法律服务进村寨”活动,通过上法制课,营造法治氛围,使群众逐步树立法制观念;另一方面,加大对职能部门及村干部的培训力度,组织学习《土地管理法》、《森林法》、《湖南省林木、林地管理条例》、《行政诉讼法》、《行政复议条例》等法律政策,努力提高干部的法律意识和依法办事能力,培养一批“知识型”、“业务型”的调处骨干,促进调处工作的规范化,提高依法调处的水平。作为山林权属纠纷纠调办的工作人员,其素质关系到山林权属争议调处是否能够顺利开展,因此,办案人员的政治、业务素质的提高显得尤为重要,应该不定时的通过各种培训、学习、全面提升山林权属纠调办人员的政策法规水平、业务素质和依法行政能力。

  2.加大强制执行的工作力度

  对人民政府、人民法院的生效处理决定或判决,纠纷当事人拒不执行的,按照法定程序,向人民法院提出申请,组织力量栽桩定界,予以强制执行;对无故阻碍执行的,严肃给予处罚,触犯法律的,由司法机关依法追究刑事责任,确保生效处理决定或判决得以全面履行。

  3. 注重调处措施,确保息诉罢访

  根据我国相关法律、法规、规章的有关规定,山林权属发生纠纷后,双方当事人应主动协商解决,乡镇、村等基层组织也可以召集案件当事人在平等自愿的原则下协商调解。调解是解决山林权属纠纷的最好方法。近几年来,市、县两级政府和市、县两级法院一直在采取多种工作措施,希望以调解的方式解决宜章的山林权属纠纷,达到案结事了的法律效果和社会效果,虽然收效甚微。但是,调解确实有利于息诉罢访,有利于林业生产发展,有利于安定团结社会稳定,也有利于构建和谐社会,建设社会主义新农村。对于我县今后的山林权属纠纷,各乡镇人民政府要充分运用 “矛盾纠纷调解中心”这一机构平台,积极采取“三调联动”的调处机制对山林权属纠纷进行反复调解,尽可能做到“村内矛盾不出村,乡内纠纷不出乡”。

  4. 依法立案确权,严惩非法上访

  对有争议的山林权属立案确权,是法律、法规规定县以上(含县级)人民政府的一项法定职责。当山林权属纠纷案件当事人拒绝调解或经乡镇、村等基层组织反复调解未果而向县政府提出确权申请时,县政府应依法立案确权,如果县政府不根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《湖南省行政程序规定》第一百一十条第二款的规定立案受理、确权,那么,当事人可以以县政府为被告向人民法院提起行政诉讼,起诉县政府行政不作为,或向上级政府、纪检、监察机关举报,追究行政机关负责人的行政责任。此外,还极易造成小事拖大,大事拖炸,引发群体械斗和群体上访事件,严重影响政府亲民爱民、廉政高效的良好形象,严重影响宜章社会治安的稳定。同时,对于极少数信访不信法,蓄意挑起不明真相群众械斗或集体上访,冲击国家机关、辱侮、伤害调纠工作人员的首要分子,公安机关要依法从严从重从快打击,决不能姑息养奸。否则,会造成“大闹快解决,不闹不解决”的恶性循环。

  5.强化督促督办制

  各级党委政府要坚持经常性督查与突击性督查相结合,重点工作督查与全面督查相结合,现场督查与会议督查相结合,以进一步加大对山林纠纷调处工作的督查力度。每季度或半年采取不同的形式对山林纠纷调处工作进行1次督查,并对督查情况进行通报。对工作主动、成绩突出的,总结经验,面上推广;并对工作滞后、调处不力出现问题的,公开曝光,通报批评。对重大山林权属纠纷,要挂牌督办,并限期解决。

  6.健全工作奖惩制度

  要把山林权属纠纷调处工作的开展情况与责任人晋职、晋级和奖惩等紧密挂钩。对工作得力、成绩突出的,要给予物质和精神奖励,同时在晋职、晋级时给予优先考虑;对工作开展不力,纠纷调处不及时,导致矛盾激化,酿成重大治安问题或群体性事件,造成严重后果的,要坚决执行社会治安综合治理一票否决制度,并对有关领导和责任人要追究责任,严肃处理。

  最后,我觉得宜章县应该坚持把“保稳定”作为我们工作的立足点,及时分析我县山林权属争议面临的形势和任务要求,及时掌握重大、疑难争议案件的变化,及时采取有效措施化解矛盾纠纷,重点抓好跨行政区域山林权属争议的调处,全力做好协商和调处,注重以协商调解方式解决争议并尽可能将山林权属争议化解在基层,充分运用民间调解作用,把人民调解作为“第一道防线”,采取行之有效的方式把山林权属矛盾纠纷化解在基层,始终把维护我县社会稳定、和谐作为头等大事抓紧、抓好;抓调处、重实效、积极稳妥化解山林权属争议矛盾纠纷。

 

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